一、前言

    近20余年来，世界许多发展中国家和一部分发达国家对小水电开发都比较重视，采取了积极的方针，制订了各种不同的激励政策，试图促进小水电的大力发展。这是由于上世纪70年代后期以来，世界石油危机高潮迭起所引起的，一些国际能源专家感到世界上传统化石燃料的资源储量有限，人类必须尽早寻找“替代能源（Alternate Energy）”，并逐步增加其在能源消耗中的比重。所谓替代能源，主要是指可再生能源，包括小水电。从理论上讲，小水电是取之不尽、用之不竭的，但实际上小水电可开发资源也是有限的。在当前世界公认的12种可再生能源中，绝大多数新能源如风能、太阳能等还处于科学研究、试制和初期推广阶段，技术不成熟，建设成本高、规模小，短期内还难以大比例实际替代传统能源。在可再生能源中，小水电技术成熟，建设成本低、规模较大，所以是最现实可行的。但和传统能源中现代大电力生产相比，小水电仍然是“弱势”能源，规模小、技术水平不高、经济竞争力不强、商业化运作能力较弱，如果没有政府支持，还是难以得到大规模发展。

    从我们收集到的资料看，亚太地区发展中国家（也包括少数其他国家）20多年来制订的一系列支持、鼓励小水电发展的政策和措施，实际执行情况大多不尽人意。小水电在这些国家虽然也有了明显发展，全国装机从数千千瓦发展到数万千瓦。除中国外，亚太地区小水电实际运行最多的印度可达数十万千瓦。但在它们的电力总容量中比例仍是微不足道的（均在百分之零点几）。不少亚太国家农村电气化程度可达70-90%或更高，但都是由国家大电网供电，小水电的作用微乎其微。唯一例外的是中国，小水电已经发展成为农村电气化的重要能源，全国2400多个县中，有1576个县建有小水电，其中780个县以小水电供电为主。造成这些差别的主要原因在本研究报告第四部分“小水电效益分析的新思考”中从效益方面做了分析。但从政策角度看，主要的经验教训是什么？本文准备从各国激励政策与体制的异同及其实际效果再做一分析，试图找出一些答案。

    国际上最初提出以可再生能源作为“替代能源”的时候，主要只考虑了传统化石燃料储量的有限性，对其环境污染问题也曾提及，但尚未得到十分重视。到1992年联合国环境与发展大会通过并签署了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），开始严正地警告全世界对环境污染引起气候变化的危险性。1998年，全球60个国家签署了《京都议定书》，提出了各国温室气体的减排目标。在国际大环境的促进下，可再生能源以其“绿色”性能，进一步得到国际能源界的青睐。最积极的欧洲国家，如德国，计划到2020年使可再生能源发电容量达到全国电力装机的20%，这是一个十分宏伟的目标。其他许多国家也纷纷行动起来。众多发展中国家，在面临这一大好机遇时，其小水电发展情况以及相应的政策措施又将怎样，这也是我们要研究的。

    据IEA（国际能源署）统计和预测，目前小水电在整个水电中的比例，1995至2010年期间全球平均为5-6%，这个较高的比例主要是受到中国的拉动。中国目前小水电占整个水电比重为35%左右，且绝对值又大。如果排除中国的因素，则世界多数国家（除欧洲外），尤其是发展中国家的小水电占整个水电的比重都在1-3%以下。当前，可再生能源发展（包括小水电）正面临着有利机遇，但是能否争取到一个新的发展高潮，还取决于正确的政策导向和提高自身的市场竞争力。因此全面了解各种激励政策的可行性和有效性，以及各种政策的配套效应，也是研究如何促进小水电可持续发展的重要环节。

    在经济全球化的大形势下，中国经济的许多行业都面临着与国际“接轨”的问题。小水电行业如何与国际“接轨”？我们认为还是有其特殊性，有必要进行具体的研究，并提出一些具体可行的策略。下面是我们这个研究课题的初步意见，供业内人士参考：

    1、“接轨”并不意味着所有的政策、措施、规章制度都要一致。国情不同，各国有些不一样但却符合本国国情的东西仍应保留。例如有中国特色、以小水电为主的农村电气化与大多数发展中国家就是不同的。所谓“接轨”，主要是进行国际交流、宣传我国经验时，要突出可比性与可借鉴的东西，使交流有共鸣。也需要吸收国际先进思路、方法和有效的经验（包括发达国家的），从而对比、改进我国的政策、措施。

    2、中国小水电50余年的发展历程，绝大部分是在计划经济下进行的。改革开放20年来，这方面的政策有了一些变化，但还不大。近年来不断深化的电力体制改革和逐步扩大的市场经济正在对小水电进一步发展提出新的挑战。在克服小水电持续发展中的障碍时，长期处在市场经济下的国际小水电（包括发展中国家）发展经验和教训应当是我们十分重要的借鉴资源。这也是“接轨”的一个重要内容。

    3、关于小水电开发的技术规程、规范，我国已经和正在编制、颁发的将近60种，其中30种已正式由国家或水利部颁发执行。国际上完全属于小水电专业的规程、规范很少，但一些大水电或电力行业的规程、规范或标准包含或适用于小水电的还是很多的。据了解，我国这些规程、规范与国际的交流合作还很少，原因之一是多数还没有英文版本。此外，还有一些技术指标，我国与国外也不同。做好交流，宣传、推广我国小水电建设的具体技术经验，同时也学习、吸收国外的不同思路和经验，也是“接轨”工作的一项重要任务。

二、国外小水电政策概况及其与中国的比较

    由于资料和篇幅的限制，本文仅摘录了亚太地区有代表性的发展中国家，如菲律宾、印度、巴基斯坦、印度尼西亚、尼泊尔、泰国、中国，以及个别发达国家如美国在小水电开发及农村电气化方面的体制、政策和措施，以及发展中的制约因素，进行分析和比较：如美国农村电气化的主要经验；菲律宾小水电数据库和激励小水电发展的法律、法规；印度非常规能源部在小水电开发方面所作出的不懈努力；巴基斯坦对促进小水电发展而采取的具体措施；印度尼西亚小水电发展的重重障碍；中国小水电发展历史进程中不断调整的政策、措施以及与他国的比较等等。另外本文也附录了国际组织帮助发展中国家开发小水电的一个案例。

    国内外小水电或相关的可再生能源政策，大体上可分为：
    --经济激励性，包括各种形式的政府补助、税收减免、上网电价优惠、低息或贴息贷款等；
    --行政指令性，包括联入电网、电量收购保证、配额等；
    --市场创建性，如开发权、所有制、独立电厂、水权转让、经营许可证以及排放贸易（Emission Trading）。

    从法制级别上，有各级政府的政策、法规，甚至也有中央一级的法令（Act）或法律（Law）。
    总的来说，我们感到多数发展中国家的小水电激励政策大同小异。下面拟从几个方面对各国政策的异同及可比性做一扼要的归纳和分析：
    1、管理体制
    2、开发权和所有制
    3、市场准入及审批体制
    4、投资（融资）政策和补助
    5、小水电上网、销售及供电权
    6、税收优惠
    7、中国小水电政策的演变

    1、管理体制

    大多数发展中国家的小水电开发实际上是由中央一级有关机构直接管理，或者说都是国家级电力公司的一统天下。下面是一些对小水电比较重视的发展中国家主管小水电的国家公司：
    --泰国：EGAT（泰国发电总公司），MEA（城市电力管理总公司），PEA（地方电力管理总公司），其中PEA主要负责小水电的建设和管理，以及农村电气化发展并向EGAT及MEA趸售电力并配电到农村。
    --菲律宾：NEA（国家电力署），NPC（国家电力集团），HEDCOR（水电开发公司），其中HEDCOR主要负责小水电发展。在全国农村电气化发展中，基层组织也是和美国一样属集体所有的“电气合作社”。
    --马来西亚：TNB（国家电力局），小水电由该公司统一管理。
    --印度尼西亚：PT.PLN（国家电力公司）。
    --印度：MNES（非常规能源部），IREDA（可再生能源开发署）。
    --美国：为推行全国农村电气化，联邦政府专门设立了“农村电气化管理总局”（REA）。

    与多数发展中国家不同，中国在小水电开发管理方面是以地方政府为主、分散进行的。除了发展战略、目标、标准及全国性政策由中央政府制订外，其他关于规划、开发、运行、管理、设备制造等均由地方政府承担。

    另一方面，许多发展中国家虽然长期处于市场经济体制下，但小水电也和其它电力工业行业一样，基本上都是以国家领导、国有制为主体。近十年来，世界上流行电力行业“放宽监督”（De-regulation）或“私有化”（Privatization）、“公、私共同参与”（PPP—Public-Private Participation）等倾向，发展中国家也纷纷进行体制改革。在过渡期，总的方向是从政府计划与管理转到政府协调下的自我持续发展的农村电源市场，推行“政府授权、市场为本”（Government Enabled & Market Based Approach）的策略。
    对比中外的异同，是否可以说，在小水电管理方面，原市场经济国家除进一步发挥市场为本的作用外，仍要保留政府的调控作用。而我国则是在原计划经济体制下，向发挥市场作用转变，但也需继续保留政府导向和调控作用。这种殊途同归似乎既是巧合，但又是小水电自身发展的内在经济性规律造成的吧？

    2、开发权和所有制

    在获取小河流开发权方面，许多发展中国家比我国更优惠。我国现已实行“有偿转让，竞价获取”，而许多国家则是自由申请，免费转让（当然都只是指水的使用权）。

    所有制方面，我国实行了“公有制为主体，多种所有制共同发展”战略。与其他中小企业一样，小水电私营企业近年来发展迅猛。仅就几个经济较发达的地区看，如浙江省1994-2002期间新建的105.8万kW装机中，私企投资占70%。广东省“九五”期间民企投资小水电占50%，湖南有的县竟达到86%。当然，从全国范围看，2001年底小水电站中，国有的比例仍占67%。

    亚洲发展中国家中，印度比较重视小水电，出台了不少的激励政策，包括鼓励私企投资。虽然取得了一些成效，但仍未达到预期目标。据印度NHPC（国家水电公司）发布的CEA（中央电力局）统计资料，到2002年3月，其各种电源分布情况如下：

    从上表推算，印度小水电迄今为止只占水电的1.5%，私营水电只占水电的2.2%，这说明印度的水电公有制和大水电都占绝对优势。其他国家基本相似。

   3、市场准入和审批体制

    在各国普遍推行的电力及水电行业“私有化”或“放宽监管”（De-regulation）大潮下，多数发展中国家都在放宽市场准入及简化审批手续方面采取了有效措施。其实施情况，有的国家较好，有的仍然不尽人意。

    1）许多发展中国家在小水电开发资金方面对国际金融机构、捐赠机构等的依赖程度较高，而这些机构投资、融资的手续复杂，且要求严格。为满足这些机构的要求，往往要专门请西方咨询机构做详尽的前期工作，为此支付的费用可高达项目投资的10-15%。这不仅降低了项目的经济可行性，还拖长了项目从选址到完工的时间。这个问题20年来在各种会议，包括联合国主持下的会议上曾经过多方讨论和呼吁，或建议通过南南合作来改善，但迄今似乎并没有得到根本上的改进。

    小水电立项方面，印度等国近年来也都更新了政策，简化了项目审批程序，但效果并不显著，而且许多手续不能都得到简化。印度有关环保的主要法令多达30余种，如环保法（1986）、水法（防止污染，1974）、大气法（1977）、野生生物法（1972）、工厂法（1948）和昆虫法（1968）等等。在印度，征地的时间很长，移民安置十分困难，环境与森林清理等都是障碍。由于跨国跨行业，我们对此很难进行深入研究，但从这些国家小水电发展步履艰难的情况推测，这些障碍所产生的影响可能还是不小的。

    2）和中国类似，小水电入网受制于大电网。签订PPA（电力购销协议）往往耗费时日，甚至签不成（如印尼），影响到投资人不敢进入。但也有像巴基斯坦那样，由政府为私营小水电项目编制了标准的PPA格式，从而缩短了谈判时间。

    3）多部门审批，也是多数国家小水电立项最头疼的问题。但巴基斯坦在各邦政府（相当于我国的省）特别指定“一个窗口”处理所有问题。这种“一窗式”的程序大大简化了手续。

    4、投资（融资）政策及补助

    当前，多数发展中国家都试图从国家电力公司一统天下的格局“放宽”到公、私共同参与（PPP）的小水电市场，甚至鼓励外资进入。

    例如印度近年来制订的激励政策中，对所有私营公司的债权比（Debt/Equity）可放宽到4:1，也就是投资者的资本金只要求20%就可以了（巴基斯坦类似）。后又规定了建设小水电的许可证持有人或发电公司的外国私企投资项目允许100%的外资投入，同时保证外国投资人的投资回报中可有16%的外汇，投资回报率按5%考虑以替代过去的2%等等。其他国家也颁布了类似条文。这些都为扩大投（融）资渠道创造了宽松的环境。

    贷款利息方面，我国商业银行对小水电给予贴息贷款。印度对小水电商业项目的贷款利息给予5-7.5%的补贴。但在一些发展中国家如菲律宾等，政府的发展银行能够以较低的开发利息从国外贷款，却以较高的商业利息转贷给小水电开发商，而且要求全部质押（Collateral）或者由开发商的母公司提供担保。这些也成为小水电发展缓慢的主要障碍。

    5、小水电上网、销售及供电权

    发展中国家小水电站孤立运行较多，且没有地方电网，有的可直接联入国家电网。因此，多数电站谈不上供电权。在上网电价方面，尼泊尔对5-50MW的中小水电规定了固定的收购电价，对鼓励电站投资起到了一定的作用。巴基斯坦国家水利电力发展总局（WAPDA）对独立发电（包括私人开发的）的小水电指定了按长期合同收购电力的规定。电站建成后的前10年平均电价折合约6.1美分/度，以后25年内平均电价为5.57美分/度。而印度规定电网对小水电站的收购电价不得低于2.25卢比/度（1994年水平），且每年增长5%（1元人民币相当于5.5卢比）。这些规定类似于我国实行的小水电保护电价，对保证投资者提高投资回报率是有好处的。

    多数发展中国家的联网和上网电价问题与我国相似，但在小水电有自己的供电区方面则似乎是我国所独有的，这也可能是我国小水电发展快而多的重要原因之一。

    6、税收政策

    各国的优惠政策大致相近，如：

    --增值税优惠，中国小水电只征收6%（大中电站为17%），菲律宾则实行免征优惠；
    --所得税，中国规定按利润的33%征收税款，实行“免二（年）减三（年），或“先征后返”，菲律宾则是7年免征，印度则规定新项目5年免税；
    --设备材料进口免税，菲律宾、印度、尼泊尔等国由于水轮机、发电机等主要设备特别依赖进口，故大多采取这一优惠政策，而我国则没有实行。

    7、中国小水电政策的演变

    中国小水电在过去50多年来，取得了快速、巨大的发展。在各种重要原因中，政策是关键因素，“政策和策略是革命党的生命”这句名言，对小水电的发展也是十分重要的。为了和国际社会进行比较，有必要把中国各阶段小水电政策的演变及其当时的社会、经济背景做一简要回顾。

    从20世纪50年代开始，小水电从小到大，从单站发电到联网运行，从建设县电网到农村水电电气化，从规模小、经营分散、经济实力弱小到资产整合，形成独立的产业和行业，从建设以水电为主的农村电气化县进而启动规模浩大的“小水电代燃料”生态保护工程，小水电在农村以至全国社会经济发展中的地位越来越受到人们的重视。迄今，全国小水电总装机容量已达2,800万kW，占全国水电30%以上，以及全国电力装机的7%左右。在世界上不仅首屈一指，而且遥遥领先。

    在通常所说的小水电发展三个阶段中，各阶段的政策如何演变？有哪些重大调整？目前面临什么问题？这里仅做一简单归纳。

    1）第一阶段（20世纪50—70年代），约30年时间。主要是解决边远山区、贫困农村的照明问题。地方政府和人民积极性很高，结合兴修农田水利，发展了小水电。这时实行的核心政策是“自建、自管、自用”和“以电养电”，用以调动各级地方政府的积极性。此政策的主要背景：这期间一度出现“平调风”，许多农村水电站被上级利用职权无偿“上划”，为此，主管小水电的水利电力部出台了“谁建、谁管、谁受益”的政策（后改为“自建、自管、自用”），成为这一时期促进小水电发展的核心政策。其实质是在当时计划经济体制下的一种带有“市场经济意识“的政策，这在当时是很不容易的。70年代初，随着大电网的延伸，许多小水电站遭到了废弃，为此水利电力部又出台了“小水电与国家电网并网办法”的规定，强调大扶小，各自产权、管理权不变，且保留小水电自供区，并拥有自己的市场，这也是当时的一项核心政策，大大推进了小水电的发展。

    2）第二阶段（上世纪80年代初－世纪末），约20年时间，主要是解决贫困地区脱贫致富的问题。从1983年起分三批建设了653个以农村小水电为主的农村电气化县。小水电产业壮大，总资产达1,500多亿元，拥有70多个地区性小水电集团公司，在农村脱贫和社会经济发展中发挥了重要作用。

    这一阶段出现了小水电亏损危机。上网电价维持水平低（有的仅仅为2分人民币/度），同时造价不断上涨，已建电站亏损，在建电站被迫停工，小水电发展陷于停顿。此时，经过中央政府协调，制订了最低保护上网电价（不低于5分人民币/度），小水电发展才得到了恢复。80年代后期，一些省曾推行大小水电联营方案，由大电网统一管理，使小水电失去了自主权和经营管理权，全国小水电行业引起一片混乱。经过有关领导协调，停止了“联营”，恢复了地方政府自主办电的积极性。在90年代后期，由于电力垄断体制的影响，又出现了国家电网对小水电网实行“代管”，小水电又失去了经营管理权，行业又面临危机。中央政府再度协调，保留了水利系统经营农村水电的权利，从而保护了全社会办电的积极性。

    3）第三阶段从新世纪开始，主要是改善生态环境，发展农村经济。这时，中央政府高度重视并提出了“把农村水电列为促进农民增收效果更为显著的中小型基础设施”。这时，还启动了目标宏伟的“小水电代燃料”生态保护工程。

    显而易见，电价和管理体制在小水电发展中常常起主要作用。这些问题和矛盾只有在最高领导层—国务院协调下才能得到解决。到2001年底，全国有760个县以小水电供电为主，505个县电网由水利系统（即地方政府）管理。这是从管理体制和政策上保证小水电大力发展的又一关键性内容。
    以上简要回顾说明了每一阶段促进小水电大发展都有一些关键性政策措施的支持，而其他各种激励政策可以说都仅仅作为辅助。但上述三个阶段实施的主要政策都是计划经济体制下的产物，较少涉及市场经济的基本要素，如价格和供需的关系等。所以和亚太地区发展中国家的可比性较差。因为“三自”政策在计划经济体制下是一种观念上的突破，是一种创新，但放在市场经济体系中，就是一种普遍的原则，谈不上经验了。

    近年来，在市场经济逐步扩大、电力体制改革不断深化的大环境下，中国小水电面临新的挑战。在“厂网分开、竞价上网”以及“输配合一”（即大电网垄断）等潮流面前如何避免小水电在市场竞争中陷于困境（尤其是“电荒“得到缓解后），是政府主管和政策研究部门居安思危、未雨绸缪的严峻任务。

三、发展中国家小水电激励政策有效性不高的原因探讨

    长期以来，在探讨发展中国家小水电政策时，有一个问题令人费解，也引起了我们的重视，即许多国家近20年来对小水电发展都比较重视，制订了一系列激励政策，而且大同小异，虽然有的国家小水电由此取得了一定的发展，但绝大多数都未达到预期目标。迄今，多数发展中国家的小水电在农村能源、农村电气化或全国水电中的比例都很低，一般都在3%以下，多数不到1%。对于这个发展缓慢的原因，我们认为有必要集中一定力量开展研究，设法找出阻碍其小水电发展、使其长期停留在“微不足道”地位的主要问题和矛盾。由于这个问题涉及面很广，仅从小水电行业本身研究，很难得出全面结论。现根据可以获取的资料，初步分析，提出以下几个推断，仅供业内人士进一步研究时参考：

    1、小水电自身竞争力不强，在许多地方，其经济可行性较差，技术水平不高。尤其是和传统大电力相比仍处于相对弱势。仅靠一般优惠政策，力度不够，与各方面关联性不强，就难以推动其大规模、快速发展。如印尼，小水电的电能销售，需要由政府补贴27%以上，长期实行，使政府负担很重，就成为了障碍。

    2、在全面市场经济环境下，小水电的宏观社会、经济和生态效益，对具体项目投资人（包括公、私投资方）不带来直接效益。许多发展中国家的学者已经提出小水电（及可再生能源）应当采取“政府导向、市场推动”的原则。宏观效益的受益者是政府和全社会，而政府调控和反馈到小水电发展的力度不够，其发展也会受阻。特别是“反馈”到多少才有效，这是一门大学问，目前尚未见国外有所论述。在我国，小水电能够发展到如此巨大规模，最根本的政策因素应该是中央政府最高层的高度重视，把小水电列为农村电气化的重要能源，又把农村电气化纳入国家解决“三农”问题的大政策和整套策略。如何推广这个高层决策经验，大概不是小水电从业人员单独能解决的。

    3、宏观效益的另一个问题是如何量化计算水电项目中非电力效益，如防洪、水产养殖、灌溉、供水、旅游等，并纳入国家法令、政策，这是一个全世界尚未解决的问题。更别说把环境补偿、燃料运输等成本纳入传统化石燃料中，使其与小水电处于公平竞争环境了！

    4、小水电在国外也称为“从水到（输电）线”（Water to Wire）工程，它既属于水又属于电。资源与开发属水，电能输出与销售归电。二者关系协调不好，常成为小水电发展的主要障碍。此外，还牵涉更多其他经济部门，也需协调。小水电激励政策如果仅限于小水电范畴，有时很难奏效。如中国小水电发展50多年来的三个阶段中遭遇了6次危机。只有经过中央政府直接协调各部门关系，不断调整政策，才做到了持续高速发展。如果你的小水电要联入电网，在电网准入、上网电量、电价等方面达不成协议，那就发展不了。更有甚者，如荷兰，其防洪、航运、渔业、旅游、环境任何一个部都可以否决一个小水电项目。加之荷兰全国电力不缺，人均享有装机已达1kW，这就是其小水电难以发展的原因。进入发展“绿色能源”时代，他们想借助这个重大“利好”，把小水电推上去。

    从中国的经验看，若没有中央政府最高层的直接支持和协调，小水电的困境是显而易见的。但在许多发展中国家，小水电在农村经济发展中的作用和地位，可能还提不到如此重要的地位。

    5、许多发展中国家在小水电开发资金方面对国际金融机构依赖程度较高，而这些机构投（融）资的手续十分复杂、严格，如满足其要求，则将大大增加前期工作费用（有时可达项目投资的15%左右），这使得项目经济上不可行。如不满足其要求，则往往被否决，使许多小水电项目不能得到开发。

6、二十世纪九十年代亚洲金融危机及少数国家的政治动乱也影响了小水电的发展，再次证明了“稳定是发展的保证”这一真理。

四、对我国的启示

    纵观各发展中国家在小水电政策方面的经验、教训及其与我国的比较，我们可以得到不少启示。面临新形势下新的挑战，有必要制订一套新的激励政策。但这需要时间。当前，是否可以先设计一个新的激励政策框架，为高层决策部门提供形式多样、观点不一的、带基础性和前瞻性的咨询建议。为开展这项研究，下面仅先提供一个初步设想：

    1、我国多年来实施的小水电激励政策，许多是在计划经济体制下制订的，其中有的已经含有“市场经济”的成分，如“三自”政策、“以电养电”以及其他税收优惠等等，长期以来行之有效。在市场经济逐步扩大的新形势下，有必要全面回顾，对仍然有用的政策予以肯定或完善，并继续坚持执行。

    2、在市场经济逐步扩大、电力体制改革不断深化的新形势下，应当吸收国际可再生能源（不限于小水电）发展的新思路、新办法及经验教训，结合本国国情，找出当前和今后一段时期我国小水电发展存在的问题与主要矛盾，提出一些前瞻性的对策。例如，一些国家提出的“政府导向、市场推动”（Government Enabled and Market Based Approach）或“政府授权、市场为本”的可再生能源发展战略在我国小水电发展中如何具体化？小水电自身的市场竞争力如何提高？电价配置资源的作用，以及上网价格保护如何落实？国外经验中的配额制如何实施？小水电市场如何创建等等均需制订出完善的新政策。

    3、目前国际上正在开始推广CDM（清洁发展机制），计划由发达国家向发展中国家购买CO2的排放额度，用以发展可再生能源（包括小水电），这是很大一块资金。如何抢占先机，争取国际投入，促进小水电持续发展，也是当前需要研究的课题。

    4、现在国内外都提出要使可再生能源与小水电持续发展。中国小水电继续发展潜力还很大。粗略统计可经济开发的资源还有近6,000万kW，需投资近3,600-4,000亿元。3-5年后，随着全国电荒的缓解，电力市场将出现供过于求，小水电需与大电力激烈竞争。能否吸引公、私资金不断投入，保持小水电持续发展，还要取决于正确的政策导向（包括小水电投、融资政策）以及提高自身的竞争实力。

    当然，这些重大课题需要投入较大的人力、较多时间才能完成，为此建议有关决策部门尽快启动一个小水电持续发展的软科学课题，集中一定的人力、物力尽早开展相关的研究。

五、附件--部分国家小水电发展政策摘录

美国的农村电气化

    美国正式开展农村电气化计划是从1936年，联邦政府制订了“农村电气化法令”（R.E. Act），开始了最初十年规划的实施。到70年代初，基本实现了全国农村电气化。

    1、体制

    美国农村电气化主要由REA（农村电气化管理局）组织实施。该局成立于1935年，为农业部下属的独立机构，负责对农村电气化项目的贷款，并提供技术管理、法制及财会事务的支持。农村电气化的基层组织为电气化合作社。到1942年，合作社发展壮大，其领导们又发起成立了NRECA（国家农村电气化合作协会）。到现在全国已有农村电气化合作社约1,000个，覆盖近1,050个基地，2,500万农业人口。早期典型合作社的规模大体是800个人，居住范围800km2，并拥有400km线路，其中75%的电力用户是农民。近年来，合作社发展得更大了，一个社可拥有3,000km输电线路，入接用户约7,400人。合作社由理事会委任经理管理，理事会由社员普选。合作社入社简单，每个居民缴年费5美圆即可入社。

    2、政策与措施

    美国农村电气化的过程是一段国家与集体对私营电力公司进行对抗和竞争的历史。在上世纪10-20年代，全国仅2%的农村地区有电。当时给城市地区供电的主要是私营电力公司。它们因为无利可图而不愿向农村地区供电。到30年代初，美国经济出现“大衰退”（Depression），当时，农村电气化大大落后于欧洲主要国家。政府决心制订并实施全国农村电气化计划，并认为农村大规模公有制性质的电气化有利于克服经济衰退。为了冲破私营电力公司的阻力，联邦政府采取了两大措施：1）建立REA(农村电气化管理局)；2）建立TVA（田纳西流域管理局）。

    --REA利用政府资金，向农村电气化合作社发放低息、长期贷款。年利息可低至2%，期限长达25-35年。数十年来，成千个合作社中仅有2个没有成功。到1973年，REA已收回全部贷款，如今做到了滚动发展，继续扩大、巩固合作社自有的电力系统。

    贷款资金开始主要用于建立农村配电线路。近年来，也逐步扩大到建立发电厂（包括水电、火电等）及输电线路。

    --TVA在体制上是很特殊的，是一个“被赋予政府权力的公司但又具有私营企业的灵活性和积极性”。刚开始，TVA的主要目的是扶贫，进行流域的综合治理，以及防洪与航运，以后逐渐建立了一批大型水电站（如今总计装机容量3,166万kW）。1942年起又建设火电、核电，目前其水电只占10%左右。起初TVA只发电，再趸售给电网。随后自己购入160个市与合作社的配电设施，建立了“家用与农场电器设备局（EHFA）”，并与电器制造商合作，大力推广农村用户用电设施，促进了农村电气化的进程。

    3、农村电气化的思路

    --开始也仅限于照明，并只注重经济效益，后来就逐渐意识到发挥其社会效益的重要意义。REA的管理层就是由那些社会意识较强并注重与其他部门为发展计划作好协调的人们所组成。

    --原来设想把农村电气化按照市场方式进行，即由私营电力公司按城市供电方式办，但是根本行不通。REA和TVA的经验证明：国有机构负责农村电气化工作是可行的，而且是高效的。但还不能说私营企业一方与REA一方的矛盾通过竞争已经结束。在配电方面还需要适当的立法才行。

    4、农村电气化电源情况

    目前，美国农村电气化合作社中60%的用电是从国家大电网所属电厂采购而来，其余由合作社自营电厂供给。

    美国各种电站的所有制比例，2000年统计如下：

    美国共有水电装机90,000MW，其中联邦政府国营包括40,787MW，私营水电站27,626MW，公有水电站装机20,202MW，合作社共有1,184MW。

    以上可以看出，合作社自有的3,400万kW中，水电仅占118万kW（包括大、小水电）（摘自2003年第三次世界水论坛“美国国家报告”，作者为国家水电协会NHA代表）。

    5、点评

   --农村电气化必须与农村发展相结合，进行综合考虑；农村电气化不仅要讲求经济效益，更要重视社会效益。美国这个经验和中国极为相似。

    --农村电气化不可能完全通过市场化的经济来实现，必须由政府直接领导、补助，采取国有和集体所有制相结合的形式，通过激励政策来实现。这个经验也与我国相近。农村电气化合作社自办输、配电与发电系统，类似我国实行的“自建、自管、自用”政策，但却是在资本主义的背景下实行的公有制体制，用以抗衡私营电力公司的消极态度。我国的“三自”政策则是计划经济体制下出现的市场经济的苗头，以多种所有制形式克服单一国家垄断的惰性，推动了小水电快速发展。

    --NRECA把回收的贷款用于滚动发展，类似于我国执行的“以电养电”政策。

    --农村电气化合作社既有自己的地方电网，也有自己的供电区，并与国家电网联网，和我国小水电地方电网中，各电站通过小电网与大电网连接，并进行电量交换的方式有相似之处。

    --美国农村电气化的电源主要靠国家大电网，也有少部分自己的电源，但并不是以小水电为主，而是包括大、小水电和各种火电。这和我国建立以农村水电为主的农村电气化有所不同。但这并不妨碍对有关经验进行交流。

菲律宾

（一）小水电综合数据库

    2000年6月，菲律宾能源部（DOE）在美国国家可再生能源实验室（NREL）的帮助下开发建立了菲律宾小型水电项目综合数据库，为小水电发展提供了较为全面的信息。数据库包括已建和拟建的100kW--10MW的小水电项目，列出了55个已建小水电站，总装机容量达74.5MW。然而，据统计，有19个电站没有运行（占35％），因此实际正在运行的电站容量要小于50MW。数据库中每个工程的资料包括：装机容量、工程业主、电力用户或购电方、工程型式及投入运行时间。

    数据库中资料与菲国能源部统计的小水电蕴藏量之间的比较显示，菲律宾已开发的小水电装机容量迄今仅为全国水电装机263万kW的1.9％，占全国电力装机的0.4%（源自菲律宾能源部工程师在“2002年TCDC国际小水电培训班”上所做的国家报告）。近20年来，菲律宾政府一直比较重视小水电的发展。到上世纪九十年代，先后以共和国法令的形式出台了几个小水电政策。但从效果看，发展仍很缓慢，没有达到预期目的。

（二）小水电开发政策、措施

    为刺激小水电的发展，菲政府制订了3项法律和1条法规，如RA7156号小水电激励法令（RA—Republic Act，即共和国法令）、RA9136电力工业改革法令、RA6957与RA7718 BOT（建设、运行、交付）法令以及国家电网法规。

    （1）RA7156号小水电激励法令规定：
    --小水电的容量范围100kW--10MW；微水电则在100 kW以内；
    --2％总销售收入特免税；
    --合同签订7年内机电设备及材料进口免税；
    --7年内国内资金购置设备100％课税免除；
    --机电设备交纳2.5％特别不动产税；
    --免除增值税；
    --7年内免除所得税。
    （2）RA9136号电力工业改革法令规定：
    --电费要透明化；
    --实施放开监管、私有化以及市场竞争,使电价降低到真实的电力成本；
    --对电力开发实行高额财政补贴；
    --取消对发、供电部门电价的监督，输、配电部门的电价由电力监管会进行调控；
    --利用当地新型能源资源和可再生能源资源，以减少对进口能源的依赖；
    --鼓励私人对电力部门的投资，促进可再生能源资源的开发。
    （3）RA6957、RA7718号BOT（建设、运行、交付）法令规定：
    --制订私人开发商和政府之间风险分担框架；
    --开发商可以和当地以及中央政府机构签订BOT协议；
    --开发商中标、项目建设和运行的期限为25年，随后交付电站。
    （4）国家电网法规要求所有电站：
    --配备监控与数据采集（SCADA）系统；
    --满足远程保护需要；
    --满足通讯需要。

    除了上述激励措施和优惠政策外，在体制上还根据RA7638号法令，于1992年成立了国家能源部，对能源实施统一管理。在小水电领域，又成立了菲律宾水电开发公司（HEDCOR），这是菲律宾目前最大的小水电开发机构，正积极地加大对小水电的开发和投资。其拥有的14个小水电站总装机容量达39.55MW，年发电量约164×106度。同时HEDCOR还积极参与小水电的设计、施工、维护、改造、设备生产、流域管理等。

(三)小水电开发面临的困难

    虽然政府制订了一系列刺激小水电发展的有利措施和良好政策，但是小水电融资仍然面临着种种困难，这主要是因为较低利率的长期贷款很难获得。国家发展银行可以较低利率接受国外贷款，但是它给开发商的贷款利率却与商业贷款差不多，同时还有很多的间接要求。商业银行又不熟悉水电项目，不愿意承担水文上的风险，还要求提供母公司的质押担保。

    对此，政府正采取措施，改善投资环境，帮助私人开发商按开发阶段的低利率获取长期贷款，与开发商共同承担小水电开发风险等；市场方面，政府要求各企业所消耗能源的3%必须来自可再生能源，同时加强公众对清洁能源的认知;技术方面，政府不再把小水电与大水电一样严格对待等。

印 度

（一）小水电开发政策及措施

    印度小水电资源相当丰富，估算为1,500万kW。已列入非常规能源部资料库的可供开发的小水电站址4,096处，估计容量1,000万kW。按计划，到2001年，小于25MW电站的总装机应达到140.6万kW，但最新资料表明，实际运行的电站仅有装机40万kW，为可开发资源的4%。针对电力短缺的实际情况，印度政府1991年将电力部门向私人投资商开放，并实施了一系列优惠政策。1998年8月，印度政府又发布了最新小水电开发政策，鼓励通过私人电厂及合资形成更多的私人投资，以进一步促进本国小水电发展。

    非常规能源管理机构成立之前，印度的小水电开发由各邦分别管理，在进行资源开发评估时，小水电总是得不到足够的重视。非常规能源管理机构成立后，小水电作为非常规能源管理机构的主要战略内容，建立了相应的小水电研究及开发机构，如印度可再生能源发展署（IREDA），并在小水电资源丰富的邦建立示范基地。1992年，非常规能源部颁布了促进小水电发展的措施，采取政府财政补助、政府贷款、吸引直接投资、税收减免等多种方式来促进小水电开发的商业化运作。1993年还颁布了鼓励私人投资小水电的指导原则和措施，建议各邦小水电对私人投资者开放，提供可开发的小水电项目供私人投资者选择。目前，各邦提供了超过200万kW容量的小水电项目供私人投资者投资，13个小水电资源丰富的邦颁布了鼓励私人开发小水电的政策。

    非常规能源部在全国范围内进行了小水电资源评估，鼓励小水电项目商业化运作模式、加强研发和推进技术进步、支持可行性研究、对商业项目提供贴息、对政府项目提供资金补助、积极支持对老的小水电站进行增容改造、支持水轮机转轮的开发与升级换代、减免出口设备关税、延长免税期、减免销售税、回购电力、滚动贷款、向第三方售电等一揽子促进小水电开发的有利措施。一些邦提供的具体优惠政策有：①电网收购电价不得低于2.25卢比/kWh(1994年水平)，且每年增长5%(1元人民币相当于5.5卢比)；②发电收入的2%用于滚动开发；③提供12个月的能源贷款；④容许将电力销售给第三方；⑤免去水资源税；⑥开发使用期至少30年。

    除了出台激励政策外，印度政府与联合国开发计划署(UNDP)、全球环境基金(GEF)及其他国际组织在小水电开发方面进行了广泛的合作，并与LINDP/GEF在亚洲地区建立了第一个山区小水电示范项目。目前，印度与UNDP/GEF合作的项目遍及整个喜玛拉雅和亚喜玛拉雅地区，并与UNDP/GEF共同制定了在该地区系统发展小水电的宏伟计划。到2012年，小水电站要增加发电2,000MW，并且在可能的条件下重点修建有私人投资的商业性工程。

    小水电开发建设中，印度政府还注意调动当地人民的积极性，尤其对那些微型工程（装机最大为100kW），公众的参与更为重要。例如当地群众参与改进水磨，发电供家庭和本地使用；在偏远和人烟稀少社区安装可移动的微型水电设备（5-15kW）等，很受欢迎。

（二）小水电开发中存在的问题

    印度的能源行业正面临着全面改革。这些改革包括放开对石油产品价格机制的监管，以及改善电力部门的财务状况。如今，电力供求之间的差距仍然很大，2000-1年度平均达到8%，峰电时达13%。虽然1991年允许私有部门的独立发电商（IPP）进入发电市场，但此项策略仅仅新增了很有限的装机容量，还不及现有容量的10%。随着电力协调委员会的设立，以及在主要的22个邦开展财政改革计划，这将给印度电力市场的发展进一步起到推动作用。

    印度电力部门另一个工作重点是如何减少电力输送和分配中经常由于偷盗而造成的损失。政府通过“推进电力开发计划”，一直不断地增加对配电系统的公共投资，同时在各邦内逐步尝试对电力部门进行改革。在印度，电力部门困难的财务状况不但存在很久，而且已到了一个非常严重的地步，新德里的联邦政府已经不能填补国家电力企业的损失。

（三）对他国小水电开发的启示

    1、印度小水电近年来得到一定的发展，主要得益于其有独立稳定的管理机构，且优惠政策大多以法律形式颁布，能增强投资者信心。

    2、印度将小水电直接向私人投资者全面开放，可加快发展中国家落后地区小水电的开发速度。

    3、印度利用国际组织的资金在偏远地区兴建小水电站的经验可用于具有类似丘陵和偏远地理区域的其他相邻发展中国家，如尼泊尔等。

印度尼西亚

（一）小水电发展模式和电力部门特征

    印尼的小水电资源较丰富，可开发量为750万kW。迄今已开发的仅仅3万kW左右，占可开发的0.4%。小水电发展经历了三种模式: 自备电厂；向PLN国家电网出售电力的小型电厂；由社区组织、运营的以农村电气化为目的的独立电厂。电力产业由政府所属的国家电力公司PT. PLN (Persero)所主导，这种垄断影响了可再生能源在主能源市场上的配置。同时，市场竞争不利于可再生能源发展，长期的双边电力购销协议，短期协议或现货市场使得可再生发电的融资和开发更为困难。

    补贴现象在印尼的电力部门十分严重。然而，1997-1998年的金融危机使补贴彻底失衡。这使得PLN处境艰难，无法实施新项目来增加发电量，并导致全国29个地区面临轮流停电。PLN在世界金融界的融资信誉受到严重破坏，几乎无法为它的项目获得境外融资。

（二）小水电开发政策和措施

    1、农村电气化建设

    多年来，印尼一直致力于农村电气化建设。90年代来，PLN不断扩展它的主干网并在与外界隔离的地区建立小型电网以服务于更多的人群。电气化的发展以村庄为基础。到2001年3月，79%的农村已经实现电气化。尽管农村电气化率较高，但家庭的电气化率却很低（仅为40％左右）。这主要是由于许多房屋与主干线相距遥远，以及PLN缺乏资金在每一个农村系统内扩展它们的配电网络所造成。
 
   PLN的电网扩展由于以下原因变得越来越昂贵:1)随着越来越多偏远地区实现电气化，为每一位用户输电和配电的成本增加；2)向那些服务于孤立小型电网的柴油发电机提供燃料的高额成本；3)农村地区用户所消耗的小部分电量以及补贴率使得通过使用传统电气化模式收回成本变得十分困难。
 
   到2001年为止，仍然有一万多座村庄没有与国家电网连接，约两千万人。由于经济危机及PLN的财务崩溃，政府被迫削减用于农村电气化项目的年度开支。

    2、电力系统的私有化

   中央计划将国有电力系统逐步让位于私人所有和经营的发电、输电和配电公司。这将减少公共债务，完善责任体系，并改善客户服务。私有化本身不大可能增加可再生能源的市场份额，但它能通过引入新资金来促进可再生能源的发展。

（三）小水电发展的政策障碍

    现在，广泛存在的小水电发展的一个重要障碍是价格结构。国家电网的平均发电成本折合美金6分/度，而电网对用户的销售价格仅为3.5美分/度。其差额全部由国家补贴。在国家电网到达的地区以完全商业的模式来开发水电项目是非常困难的。在偏远的与外界隔离的地区，由于柴油燃料的补贴价格，柴油发电机通常显得更经济合算，并且比那些不能够从任何补贴中受益的水电项目在财务上更具吸引力。

    可再生能源的发展，特别是小型水电的发展没有制订相应的标准化程序、技术规范和标准。订立电力购买协议时冗长的非标准化程序以及缺乏技术上支持阻碍了小水电项目与PLN电网的互连，并常常导致项目的失败。

    现在印尼还缺乏一个一贯的、透明的政府政策来支持可再生能源的发展，也没有设定一个可再生能源在国家总体能源结构中所占份额的目标。农村地区缺乏对电力的生产性终端使用，小水电负载率较低，这些项目出售电力所取得的收入通常不够收回总体生产成本。

    许多机构和决策者没有意识到发展小水电的可能性，他们通常倾向于常规能源，而已有的小水电资源并没有得到充分利用。同时，公众还未意识到全球气候变暖、每个国家都有责任减少二氧化碳排放量、国家矿物燃料资源迅速枯竭以及发展可再生能源的重要性。

（四）印尼可再生能源部门拟采取的解决方案

    1、政策支持和能源部门重组。对印尼可再生能源部门现行的政策、立法和监管框架进行检讨，并注重小水电；向负责可再生能源发展，特别是小水电发展政策、立法和监管的政府机构提供建议；在印尼能源部门重组过程中，为可再生能源特别是小水电的发展创造一个公平的竞争环境。

    2、开发并引进小水电技术标准、参考规范以及规划、设计、建造和监管方面的准则；设计并引进小水电项目与PLN电网互连的标准化电力购买协议。

    3、为小水电项目开发的组织、所有者和操作者实施特殊的商务管理培训课程，以改善它们的管理能力，特别是财务管理能力；设计并实施技术培训和能力建设课程，以提高小水电安装的质量和持久性；对地方上水电设备设计和制造人员进行在职培训，进一步降低小水电发展对设备进口的依赖。

    4、向项目开发商提供持续的技术和管理上的建议和帮助；设计并推进地方以村为基础的项目实施和组织机制，实现地方的有效参与；设计并实施激励性项目安排，以鼓励良好的运行维护和收益。

    5、设计并建立一个合适、可持续的用于小水电项目的融资机制，为以农村电气化为目的的小水电开发建立一个专用周转基金。

尼泊尔

（一）尼泊尔小水电开发概况

    尼泊尔可利用的水电资源约为80,000MW，全国共有63个地区具有水电开发潜力，预计经济上可行的小水电的开发潜力大约为43,000MW。尼泊尔人口2,315万，全国电力装机约为58万kW。全国全年用电量中53%由大型水电站提供。小水电已开发装机不到2万kW，占可开发资源的0.04%。小水电站的开发成本较高，约为US$1,200--1,600/千瓦，甚至更高。

    尼泊尔85%的人口居住在农村地区。虽然城市电气化率超过了80%，但全国仅为15.4%。农村电气化率的低下给小水电项目的发展提供了空间。尼泊尔国家电力局（NEA）编制的电力预测报告显示：到2020年全国30%的家庭将与电网连接。

    但是，在资源利用和国家电气化的策略上，政治家和专家的观点分成两大阵营。前者支持开发大型水电站，以向印度进行电力出口，附带进行国家电网电气化。后者坚持水电政策的根本焦点应该放在小水电的开发上。小水电在技术上要求相对较低，能够依靠本国的生产技术，非常适合向孤立的山区供电。

（二）农村电气化建设

    尼泊尔的农村电气化建设，在南方低洼地区--特雷地区将通过国家电网的延伸，该地区2005年的居住人口将占到全国的40%。在交通不便的山区，将通过建设孤立运行的电网来实现电气化。然而，2001年的人口普查结果显示，全国仅有40%的尼泊尔家庭可用上电，农村及城镇的用电状况差别甚大，令人担扰。此外，尼泊尔的电力部门也遭遇到众多制度上的限制，阻碍了效率的进展及今后资源上的投资，从而导致尼泊尔电力工业不仅无法保证电力供应的数量及质量，还连带出电力系统巨大损耗及电力成本高等问题。

（三）非政府组织参与小水电的开发

    自二十世纪七十年代以来，在国际非政府组织的支持下，尼泊尔已经成功地建立起一个产业部门，对容量为300kW以下的微型水电机组，除发电机以外的所有部件进行了生产和安装。同时通过不同的技术和财政计划，政府支持了小水电的开发。

    为帮助尼泊尔实现从几乎没有电力生产的情形到逐步满足国内的能源需求，世界银行已同意向尼泊尔政府提供七千五百六十万美元贷款支持其拓展能源供应通道。尼泊尔电力开发项目将侧重于解决农村大约47,000户家庭的用电需求。该贷款项目也将大大提高尼泊尔在开发小水电方面的潜力，保持可持续性发展并有利于环境。此外，它还鼓励私人积极参与到电力部门的效率提高行动中来。“该项目计划则将把社会团体、私人机构及公众部门团结起来”，世界银行高级能源经济师兼项目任务经理伊姆朗•穆达萨说道，“私人机构将引领中小型水电项目的发展。而在输电及配电方面的投资则将由尼泊尔国家电力局来执行。农村电气项目则主要由包括妇女及少数民族在内的社会团体群所倡导并推进。”

    该项目包括三部分：第一部分是设立电力发展基金帮助私人机构从事中小型水电站项目，这些资金将在长期项目资金来源方面支持私人机构并为第一投资人提供担保。一当地银行将充当资金的监管人；第二部分则大力发展可满足30,000个左右农村地区新消费者的2至3兆瓦的新水力发电系统，从而满足以社会团体为单位的农村电力需求。这部分将由一政府代理机构——可替代能源促进中心执行，并进一步拓展相关的电力活动，在已开展服务的15个区的基础上再增加10多个区；第三部分包括对输电线建设的投资，主要是为增强尼泊尔的国家电网系统并进一步延伸。此外，还对农村电力并网供应进行进一步延伸，允许现有的34,000条分支线连入及额外的17,000条新支线的并入。

    尼泊尔国家电力局则被要求提供技术协助，包括加强合同管理、资金管理、帐目系统清算、及为可能出现的盈余能源进行研究。

    该项目遵循尼泊尔政府在水电方面的发展战略，以满足当地人民的能源需求，协助其实现能源出口目标。世界银行的特许出借机构国际发展协会，将提供五千零四十万美元的信用贷款，偿还期为35年，宽限期为10年及0.75%的手续费。此外，还为尼泊尔政府提供二千五百二十万美圆的赠款。

巴基斯坦

在巴基斯坦，水电相对廉价，其开发能够有效地促进相对落后地区的经济发展。随着国家对电力需求的日益增长，政府采取了一系列吸引私人投资小水电的政策和措施，主要有以下方面：

    1、站址及设备选择

    投资者可以在河道及灌溉系统上自由选择站址建设电站，但是，具有季节性调节的电站只能建在河流上。可以任意选择电站类型，如径流式等。私人投资较大容量电站（超过30万千瓦）时，不能损害下游地区居民的用水权利，不能影响站址的最优开发潜力，并要获得政府的批准。

    2、可行性研究

    私有部门开发电站前，需要准备一份符合国际标准的可行性研究报告，这对于决定电站的参数，如最优容量、布置和电站因数等非常重要。可行性研究报告可由公共部门如WAPDA（水利电力发展总局）、SHYDO（沙哈德水电开发组织，即Sarhad Hydel Development Organization）或者私有部门自己完成，但必须保证：

    --站址技术上可行；
    --布置方案最经济；
    --电站的最低负荷系数达到50%；
    --枯水期（1-6月）的最低发电量达到40%；
    --开发方案必须经济和财务上可行；
    --已具备输电线路设计方案并对费用进行评估。

    3、政府对小水电的融资规定

    （1）私有项目将涉及有限的融资追索，这意味着项目的集资将不受到中央政府对偿还的直接保证，相反地，投资者、贷款方和项目执行方必须关注电力销售利润并负责偿还贷款。

    （2）在世行和其他多边贷款机构的帮助下，政府成立了私有能源开发基金，为项目提供总投资30%的贷款，还款期限长达23年，其中还包括8年宽限期。

    （3）为了加快成立有利于项目当地融资的公司债券交易市场，政府制订了以下条款：
--允许电力公司发行债券；
--允许以折扣价发行股份，使投资者在承担相应风险时能获得更高的回报；
--允许国外银行为私有电力公司发行股票和债券提供担保；
--政府建议国有银行修改条例，允许80%:20%的债务与资产比例；
--允许独立的评估机构进行运作,以便个体投资者能够对债券的风险和收益获得了解后做出决定。

    4、小水电财政激励政策

    巴基斯坦政府颁布了鼓励私人投资小水电的以下财政政策：
    --免除私有电力公司电力销售所得税；
    --允许进口任何类型的发电、输电及配电设备，免除销售税，进口机械仅支付2%关税；
    --允许在巴境内任何地方进行公司注册，以便公司能减少印花税和注册费；
    --允许投资者将资产和利润转移至投资者本国；
    --免除提供贷款的外国投资商在巴基斯坦的所得税；
    --虽然政府鼓励当地投资商参与电力行业，但并非强制，外国公司和投资者可独立进行项目开发；
    --按照贷款方和企业的要求，私有电力公司可以进行任何种类的保险；
    --宣布发电行业隶属于工业，电力公司可获得赋予工业项目的所有特许权；
    --按照适用于工业的条例，私有方可在当地和国外进行集资。

    5、保证小水电开发的措施

    （1）政府为私有小水电项目编制了标准的实施（转让）协议和购电合同，以防止投资商和政府间不断协商而导致项目拖延；

    （2）由于水电项目的使用寿命比火电站长得多，更是因为水电站的运行费用极少，项目的所有权将在其投入运行25年后无偿移交政府。政府将进一步对电站的运行和维护进行出租，原业主对此拥有优先权；

    （3）对私有电力项目，政府将
    --在特定不可抗力造成风险时提供保护；
    --在一定税收变化时提供保护；
    --保证卢比的兑换和外币的汇出，并为此承担必要的项目费用。
    --项目的可行性需满足政策的规定。

    6、电力采购价格及支付办法

    WAPDA按照长期合同的规定进行电力采购，电价适用于所有私人部门开发的小水电站，批发电价的突出特点有：
    --前10年批发销售给WAPDA的平均电价约6.1美分/度，以卢比支付；
    --作为可接受电价的最终参数，前25年的平均电价计算为5.57美分/度，这利于投资者计算出满足其年还债要求的年电价；
    --电力批量采购价格是按照50%年电站因数计算的参考价。小水电站发出的电能将被最优先地进行负荷配送；
    --电力销售收入按月以实际销售给WAPDA的电能进行计算，如果没有参与WAPDA的电力配送，则按电站实际发电量的95%进行计算（根据当月的平均历史水文数据）；
    --这种采购和支付原则保证水电比火电具有优先的电力配送机会，以及投资商每月获得满足其运行维护、债务偿还、保险费用等的最低保障采购量；
    --电力采购进行每月支付；
    --WAPDA在进行所有的电力采购支付时，将扣除0.233美分/度，作为投资商发电时的用水费用。这一部分费用以卢比的形式支付给电站所在的各邦政府。

    7、工业消耗或本地配送的自行发电
    --有意安装小水电站专门自行发电的工业部门，一般不需要获得许可，并可以自由地选择站址。但是，如果电站拟建在灌渠上，则需取得当地灌溉部门技术上的检查和批准。
    --如果工业自用发电机组拟将多余电力卖给不属于电站运行商的当地孤立电网，或者卖给WAPDA，则需要与有关的网络拥有机构签订PPA协议。

泰国的农村电气化

泰国的农村电气化是从二十世纪七十年代开始。当时几乎所有农村地区经济发展水平都很低，村通电率仅为10%。但时至今日，几乎99%的村庄都已通了电。

    1、体制

    泰国电力行业分为三个国有公司：EGAT，即泰国发电公司，负责发电厂及主要输电线路；MEA，即大城市电力公司，负责首都曼谷地区的用电；PEA，即地方电力公司，负责曼谷以外所有地区的配电工作。

    2、农村电气化计划的确立

    1973年泰国政府决定国家电网向所有农村地区延伸，在进行了预可行性研究，并获得美国国际开发署（USAID）资助后，制订了一个25年期限的规划，并由PEA会同国家经济社会发展局编制了一个比较详尽的农村电气化总体计划，作为国家综合发展战略的一部分。实施过程中又在PEA之下设立了一个临时的农村电气化办公室，专门负责该计划的实施。

    3、农民负担

   农民一般不需要支付连接电源的初装费。并根据自愿支付情况，决定送电次序。政府还制订了电费政策，各公司实行统一电价。每月消费35度以下的小用户还可以获得“生活保证线电价”。

    4、成功的经验

    --有一个全面的国家政策以及政府对政策实施的切实保证；
    --一个特定的配电公司以及专职的农村电气化办公室；
    --一个细致的电网扩展计划，防止了浪费；
    --一项特别的电费收缴措施，由地方上有威信的官员负责，确保了收入；
    --城市对农村的补贴。PEA从EGAT大批量购入的电价要比MEA购买的电价低30%。这是由于农村电气化对国家全面发展和政治稳定有非常重要的意义；
    --电力促销措施。特别对生产性用电的地区进行研究和促销。开始电网接入率只有55%，五年后提高到了70%；
    --特别注意当地社区的参与以及对用户的技术服务。

    虽然泰国的农村电气化主要是由国家电网延伸来解决的，但其中有些经验对我们仍有参考意义，例如：

    1）必须有国家的补助；
    2）纳入国家全面发展计划；
    3）切实可行的规划；
    4）专门的领导机构；
    5）电价优惠等。

    六、案例研究：

    联合国开发计划署(UNDP)/全球环境基金(GEF)
    印度山区小水电项目
    如今，由UNDP和GEF共同投资，正在成功实施一个旨在充分开发印度喜马拉雅、亚喜马拉雅地区小水电资源的技术援助项目。此项目涵盖了印度境内西孟加拉等13个邦，主要内容包括：
    --区域和总体规划的编制；
    --在选定的站址上建20个示范小水电站，每个装机在2MW以下；
    --试行多种所有制形式、经营管理形式及生产管理形式；
    --采用商业上适用和利于环境的技术；
    --改进及修建100多个水磨，发电供本地用户；
    --开发低功率装置以供家庭做饭及取暖之用；
    --强调就地分配能源，而不是将电上网；
    --当地人口和非政府机构参与项目建设；
    --作好印度小水电的国家战略及总体发展规划，包括政府、工程开发商、设备制造商和咨询机构及其它方面的参与；
    --培训合资人，并提高在小水电行业中技术机构的能力。

    同时，这个项目不仅仅涉及小水电站的修建，它还包括工程规划、培训、提高技能、当地人民及非政府机构的参与等等。环境问题也是一个很重要的内容，这些电站的选定方案都将进行环境影响评估，使采用的技术不会对环境产生负面影响。供电用于做饭及取暖，可减少木材的使用，从而减少森林的砍伐量，保护了生态环境。

    现在，该项目已经到了最后执行阶段，大多数设计方案已经完成。13个邦编制了区域规划，确定了2,162个不同容量和水头范围的潜在站址，装机容量共达3,827MW；为参与各邦编制的总体规划方案将在未来的15年里系统地开发已选定的潜在小水电站址，同时为各邦的开发策略提出了建议；位于Himachal Pradesh地区的Juthed（100kW）、Kothi（100kW）、Raskat（800kW）、Titang（800kW）电站，锡金地区（Sikkim）的Yakla（100kW）电站和位于西孟加拉邦的Chamong（150kW）共6个示范电站已建设完成并于去年投入运行，其余正在加紧建设。Raskat电站是Himachal Pradesh地区第一个私人投资的项目，Titang电站是由非政府组织建设的印度第一个，也是唯一一个小水电项目。对所有的示范项目制订了环境改善方案，并进行了环境影响评估；开发设计了新型机械水磨和多功能电力机组（MPPU），并在Uttaranchal、Himachal Pradesh、Jammu & Kashmir、Arunachal Pradesh各邦共安装了140台改良设计的水磨；培训了选定的机关工作人员和当地人员等。

    该项目的主要成果之一在于对印度小水电开发起了一个间接的促进作用。它造就了一批经过培训的核心力量，以及选定的技术机构所作的研究与开发工作都将为小水电开发提供强有力的支持。这些在项目执行过程中获得的经验为印度政府第10个计划下小水电的筹备工作提供了非常有用的投入，为其它地区起了良好的示范作用。

参考文献：

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    11.赵建达. 印度尼西亚小水电发展前景.《小水电》, 2003.4
    12.郑淑芬. 菲律宾水电开发概况. 水信息网, 2002.7
    13.印度小水电期待发展.《小水电》, 2003.3
    14.尼泊尔: 建小水电 环保与发展同步进行. 水信息网, 2003.8

(即将刊登于《小水电》2004年第5期， 如需转载请注明作者和出处。)
朱效章，男，亚太地区小水电研究培训中心名誉主任，教授级高级工程师。
林 凝（1971-），男，亚太地区小水电研究培训中心，翻译。

供稿:中国水利科技网通讯员、水利部农村电气化研究所《小水电》杂志社编辑部 赵建达